Особенности использования понятия

Решение, которое государство находит для проблемы, обычно является таким же плохим, как сама проблема.

Милтон Фридман

Ежели таковых областей, в коих градоначальники станут второго сорта законы сочинять, явится изрядное количество, то не произойдет ли от сего некоторого для архитектуры Российской Державы повреждения?

М. Е. Салтыков-Щедрин. "История одного города"

В конце XX-го – начале XXI-го века многие государства мира стали смотреть на информационные технологии как на способ решения проблем, стоящих перед ними. Однако, в соответствии с приведенной выше цитатой одного из величайших экономистов XX-го века Милтона Фридмана, очень часто подход к решению проблем государства с помощью ИТ оказывался таким же плохим, как сами проблемы. Именно с этим связаны, в частности, существенные трудности реализации многих национальных и ведомственных инициатив в области "электронного правительства". И дело оказалось не в том, что технологии плохи. Очень часто одной из ключевых причин проблем было и остается отсутствие такой системообразующей компоненты, как архитектура. А то, что архитектура государства – вещь важная, как мы видим, осознавали еще классики русской литературы.

Все, о чем мы до сих пор говорили, относилось к корпоративной архитектуре уровня предприятия. По большому счету, государство есть совокупность ведомств, которые составляют некоторую "корпорацию", называемую государством. Возникает вопрос: "А нужно ли в таком случае рассматривать отдельно проблему формирования архитектуры информационных технологий государства в целом или архитектуру отдельного региона, города?" Ответ, однако, однозначно положительный – нужно. Тут мы снова имеем типичную ситуацию, когда "целое составляет нечто большее, чем механическая сумма составляющих" [9.1].

Итак, государство как институт обладает уникальными свойствами, которые отсутствуют у отдельных ведомств как составных элементов системы под названием "государство". Это стало особенно очевидно, когда в рамках национальных и региональных инициатив в области создания "электронных правительств" встала задача предоставления государством интегрированных услуг гражданам и хозяйствующим субъектам по принципу "одного окна". Поэтому эта лекция адресована в равной степени тем, кто имеет отношение к проектам внедрения ИТ (или же, как более принято называть в отечественной литературе – информационно-коммуникационных технологий – ИКТ) как на национальном уровне, так и на уровне региона или города.

Если применять понятие "Архитектура предприятия" в отношении государства (правительства) на национальном, региональном уровне, уровне крупного муниципалитета, то термин "предприятие" (или "корпорация") с практической точки зрения означает совокупность министерств, ведомств, агентств, служб, которые взаимодействуют друг с другом и чьи бизнес-процессы (административные процессы) имеют общие характеристики. При этом ведомства в рамках такого обобщенного "предприятия" также взаимодействуют с внешними субъектами: гражданами, хозяйствующими субъектами и другими государственными ведомствами. Эти взаимодействия все чаще осуществляются в электронной форме, поэтому требуются общие стандарты на информационные технологии, которые применялись бы в масштабах всего правительства соответствующего уровня как единого "предприятия", для того чтобы обеспечить целостность, надежность и гибкость выполнения государственных функций.

Поскольку термин "предприятие" в отечественной практике государственного управления мало приемлем и может неоднозначно пониматься, то наиболее адекватным аналогом понятия "Архитектура предприятия" в отношении государства и правительства соответствующего уровня является понятие "Архитектуры электронного правительства" (или "Архитектура электронного государства", "Федеральная архитектура", "Архитектура электронного региона", "Архитектура электронного города" – в зависимости от того, о каком уровне государственного управления идет речь).

Разумеется, отдельные государственные ведомства и организации могут использовать термин "Архитектура предприятия" в отношении описания собственной архитектуры, описывающей все направления деятельности внутри конкретной организации. В данном разделе мы говорим об особенностях интегрированной архитектуры электронного правительства в целом, поскольку подходы к применению архитектурных подходов на уровне ведомств очень близки к тем, которые были нами описаны для архитектуры предприятий в отношении отдельных организаций вообще.

При этом, хотя мы и будем использовать термин "Архитектура электронного правительства", здесь фактически речь идет не только о проектах в области "электронного правительства" как такового (электронные услуги для граждан и бизнеса), а об архитектуре всех информационных технологий правительства соответствующего уровня, включая "услуги" для самих государственных служащих.

По большому счету, то, что уже было сделано в плане создания ИТ-систем на уровне отдельных, наиболее передовых в плане использования информационных технологий ведомств в течение последних десяти и более лет, должно быть сделано на уровне государства, а это требует системного, "корпоративного" взгляда на деятельность государства и правительства и, соответственно, разработки архитектуры электронного правительства в целом.

Архитектура электронного правительства представляет интерес еще и по следующей прагматической причине. В отличие от коммерческих предприятий и корпораций, которые практически никогда не делают публичной информацию о своей архитектуре предприятия, методологиях и подходах ее разработки и использования, существует достаточно большое количество публичных материалов в открытом доступе в Интернете, с описанием методик разработки архитектуры, которые использовали те или иные государства на национальном и региональном уровнях. Доступно большое количество материалов с описанием конкретных разработанных архитектур, "как они есть" и "как они должны быть".

Эти документы и эта информация имеют универсальную ценность и применимость независимо от того, идет ли речь о коммерческой компании, государстве в целом, региональном правительстве или правительстве крупного муниципалитета. С нашей точки зрения, они уникальны по своему содержанию, в них отражена, например, практика описания архитектур и методики консалтинговых компаний, таких как Gartner Group, Meta Group, т.е. информация, получение которой иными способами потребовало бы весьма ощутимых финансовых затрат.

Поэтому мы настоятельно рекомендуем всем читателям просмотреть разделы, посвященные примерам проектов разработки и реализации архитектуры электронного правительства национального уровня, а также регионального уровня и уровня крупного города и, особенно, приведенные там ссылки на ресурсы Интернета, где можно найти подробные документы, описывающие соответствующие архитектуры и методики их разработки.

Если кратко, то государство отличается от корпораций (и даже крупных корпораций) тремя аспектами:

масштабом;
интересами и целями;
принципами распределения ответственности и влияния.

Но эти три "простых" фактора оказывают существенное влияние на все сферы деятельности государства – даже на архитектуру информационных технологий и процессы разработки и использования этой архитектуры.

Одним из следствий перечисленных выше факторов является то, что сегодня для многих государственных организаций и правительств различного уровня, включая национальный, характерен специфический стиль деятельности в области информационных технологий. Кратко этот стиль можно охарактеризовать как "управление в условиях постоянного кризиса": постоянно меняющиеся приоритеты и организационные структуры заставляют заниматься "тушением пожара", иначе говоря, решением проблем, которые возникают то в одном месте, то в другом. И, конечно, все эти проблемы являлись срочными и требовали решения "еще вчера". По мере того как мы движемся в направлении, когда государство в целом использует все более сложные, более взаимосвязанные системы, проникающие во все области деятельности государства, эта ситуация должна измениться. Необходимо уйти от реактивной модели деятельности в области планирования и реализации ИТ-проектов к проактивной модели, которая основана на стратегическом планировании и скоординированных усилиях, базирующихся на использовании архитектурных подходов.

Рис. 6.1. От реакативной к проактивной модели деятельности государства в области использования информационных технологий

Сразу отметим, что в контексте архитектуры мы придерживаемся достаточно "широкого" определения "электронного правительства" и подразумеваем абсолютно все процессы принятия решений и оказания услуг в области политики и административного управления, которые в существенной степени основаны на использовании информационных и коммуникационных технологий.

Во-первых, стала очевидной вся сложность совокупности информационных систем государства, региона или крупного города, количество которых исчисляется сотнями (например, в Москве существует несколько сотен зарегистрированных в соответствующем реестре информационных систем и, вероятно, как минимум, столько же незарегистрированных).

Во-вторых, реальность такова, что этой совокупностью государственных ведомственных информационных систем, большим количеством одновременно выполняемых проектов невозможно управлять жестко централизованно, особенно в таком федеративном государстве, как Россия.

Страны с федеративным устройством, а также крупные регионы и мегаполисы сталкиваются с проблемой наличия большого количества децентрализованных структур управления, когда речь идет о реализации проектов "электронного правительства" да и информатизации вообще. Децентрализованные министерства, ведомства, агентства очень часто имеют высокую степень свободы в принятии решений. В результате такой децентрализации отдельные ведомства, как правило, независимо реализуют свои прикладные системы. Оказание он-лайновых услуг на принципах интегрированного правительства, "одного окна", когда государство самостоятельно интегрирует всю информацию, необходимую для услуги конкретному гражданину или хозяйствующему субъекту, практически невозможно при использовании изолированных ведомственных систем, либо же такая интеграция потребует существенных затрат средств и усилий, особенно когда речь идет о нескольких ведомствах сразу. То, что в итоге требуется – это инструменты кооперации и координации между различными административными уровнями и ведомствами.

И только наличие некоторой общей архитектуры, которой руководствуются сотни и тысячи независимых специалистов различных ведомств и регионов, может обеспечить минимально необходимый уровень гарантии того, что государственные информационные системы смогут взаимодействовать между собой для выполнения необходимых функций.

В последние годы появилась литература на русском языке, в которой содержится достаточно обширный материал по тематике архитектуры электронного правительства, большей частью основанный на зарубежном опыте таких стран, как США, Великобритания, Германия и ряд других [9.2], [9.3], [9.4], [9.5]. Несравненно большее количество публичной информации доступно на английском языке в Интернете. Соответствующие указания можно найти в Приложении в разделе "Ресурсы и полезные ссылки". Кроме того, достаточно важной отдельной областью, которая требует своего специального анализа и по которой также существуют обширные публикации, являются сравнительные оценки различных стран в области реализации "электронного правительства" и оценки готовности (readiness) к реализации таких проектов и к информационному обществу в целом. К сожалению, Россия пока, по разным критериям, занимает 50-70-е места в этих списках.

Мы же остановимся на вопросах, которые практически не отражены в литературе на русском языке:

новое качество проблем, связанных с архитектурой электронного правительства по сравнению с архитектурой предприятия;
принципиальные отличия в подходах по разработке и использованию архитектуры электронного правительства по сравнению с архитектурой предприятия.

Традиционная архитектура предприятия уделяет основное внимание приложениям, данным и интегрирующей инфраструктуре с целью обеспечения он-лайновых транзакций, выполняемых по инициативе пользователей (клиентов), и создания систем принятия решений. При этом архитектура электронного правительства уделяет больше внимания, в конечном итоге, вопросам обеспечения различных каналов предоставления услуг гражданам и хозяйствующим субъектам в качестве своей основной цели. По крайней мере, перемещение фокуса с внутренних потребностей ведомств на внешние потребности конечных потребителей государственных услуг является основной тенденцией.

Использование единых принципов и стандартов разработки архитектуры государственных организаций и архитектуры электронного правительства должно выполнять двуединую роль:

обеспечение единых стандартов в области использования ИТ для повышения качества работы отдельных министерств, ведомств и региональных администраций;
принятая стандартизованная архитектура будет выполнять роль контрольной точки отсчета, позволяющей обеспечить результативную и эффективную координацию разработки и распространения общих бизнес-процессов и информационных систем, а также планирование инвестиций во всех органах власти и управления и в государственных организациях. В то же время, благодаря своему переходу на единую архитектуру электронного правительства, административные и бизнес-процессы, реализуемые в правительственных организациях, а также информационные системы этих организаций будут функционировать на базе единых моделей и стандартов информационных услуг, которые обеспечивают "бесшовную" архитектуру деятельности всего "электронного правительства".

При этом разработка архитектуры электронного государства на национальном уровне условно делится на две составляющие:

Разработка методологии описания архитектуры. Эта методология либо явно разрабатывается и формулируется, как это сделано в США в форме методологии Федеральной архитектуры, либо эта методология существует как бы неявно, но проявляется, в конечном итоге, в форме набора документов, описывающих различные аспекты архитектуры электронного правительства и заложенных в них принципов. Данная методология чаще всего создается не на пустом месте, а на основе других методик. Так, например, в Германии за основу взята Справочная Модель Открытых Распределенных Вычислений (RM-ODP – Reference Model of Open Distributed Processing) [9.6]. Как правило, разработка собственных методик реализуется на национальном уровне, для того чтобы, во-первых, учесть национальную специфику государственного устройства, уровень и характер используемых технологий, а во-вторых, обеспечить ведомствам, региональным и местным органам общие подходы и правила разработки собственных архитектур;
Разработка собственно архитектуры. На этом этапе разработанная или принятая методология используется для описания и дальнейшего развития существующего и желаемого состояния архитектуры. Эта работа ведется на всех уровнях власти: национальном, уровне центральных ведомств, уровне регионов и т.д.

Безусловно, оба эти процесса существуют и протекают параллельно. Разработка методик описания архитектуры сопровождается практическим процессом, который, в свою очередь, дает обратную связь для развития и расширения методик.

Как нам кажется, только на национальном уровне существует потребность в разработке собственной или существенной адаптации каких-то существующих методик. На уровне регионов, муниципалитетов вполне достаточно воспользоваться тем, что разрабатывается на национальном уровне, либо, в отсутствии инициативы сверху, воспользоваться одной из известных на рынке методологий. Разработка собственных методик на региональном и местном уровнях, уровне отдельных ведомств не представляется целесообразной, равно как и экономически обоснованной.

Содержание раздела